اعیان‌نشین‌سازی به نام نوسازی: چه کسی از تغییرات شهری بهره می‌برد؟
نوسازی بافتهای فرسوده شهری، سیاستی که قرار بود امید تازه‌ای به محله‌های کم‌برخوردار ببخشد، اکنون به معمایی تبدیل شده است که شکاف اجتماعی و اقتصادی را عمیق‌تر کرده است.
یکی از سیاست‌هایی که در حوزه مدیریت و برنامه‌ریزی شهری کشور در سال‌ها یا حتی دهه‌های گذشته پیوسته مطرح بوده، نوسازی بافتهای فرسوده یا ناکارآمد شهری است. صرف نظر از کم و کاستی‌هایی که در اجرای این سیاست (به هر اسمی که اجرا شود: از نوسازی گرفته تا بازآفرینی) وجود دارد، موضوعی در میان است که پس از نوسازی این بافتها نمایان می‌شود. پس از تخریب و نوسازی ساختمانها دیگر نشانی از بخش اعظمی از ساکنان قبلی نیست و جای آنها را خانوارهایی می‌گیرند که به لحاظ مالی، وضعیت بهتری دارند و با آمدن آنها، محله تدریجاً از خانوارهای کم‌درآمد تهی می‌شود و تماماً سر و شکل تازه می‌یابد.
در نظر برخی، این اتفاق را باید به فال نیک گرفت زیرا نه تنها بافت، نوساز شده بلکه دیگر خبری از فقر شهری نیز وجود ندارد. با این حال، برخی دیگر این فرایند را نه تنها مفید نمی‌دانند بلکه بر این باور هستند که تبعات نامیمون اجتماعی پرشماری به همراه دارد. این گروه فرایند نوسازی بافتهای فرسوده را نوعی اعیان‌نشین‌سازی می‌نامند که نتیجه آن طرد و جداسازی گروههای کم‌درآمد است.
برای طرح و شرح مختصات این فرایند و تبعات آن می‌توان به سراغ ویژگی‌های خاص نوسازی بافتهای فرسوده رفت. برای این کار می‌توانیم نگاهی به یکی از بسته‌های سیاستی اخیر نظری بیندازیم: بسته ۱۹ بندی تشویقی نوسازی بافتهای فرسوده (بهمن‌ماه 1401). این بسته با استفاده از برخی سیاستهای تشویقی درصد رونق‌بخشی به نوسازی بافتهای فرسوده بوده است. با طرح چند پرسش و پاسخ بدان‌ها می‌توان نشان داد که نوسازی بافتهای فرسوده، به طور عام، و این بسته سیاستی، به طور خاص، بسترساز چه نوع توسعه مسکونی است.
سؤال نخست: مشوق‌های اصلی این بسته چیست؟
مشوق اصلی این بسته اعطای حقوق مالکانه جدید به مالکان زمین‌های موجود و ساخت و سازگران است که ۵ محور اصلی دارد:
- اعطای طبقه تشویقی
- تغییر کاربری طبقه همکف
- تغییر الزامات ساخت و ساز به نفع مالکان
- کاهش الزامات تأمین پارکینگ
- امکان تصاحب معابر بن‌بست از سوی مالکان موجود در صورت تجمیع
سؤال دوم: مالکیت واحدهای مسکونی نوساز در اختیار کیست؟
مالکیت کل واحدهای مسکونی نوساز در اختیار مالکان فعلی و ساخت و ساز و گران خواهد بود و دولت یا شهرداری هیچ سهمی در مالکیت واحدهای نوساز ندارند.
سؤال سوم: چند درصد از واحدهای مسکونی نوساز استیجاری هستند و مستأجران فعلی این بافتها در فرایند چه جایگاهی دارند؟
در فرایند صدور پروانه‌های ساختمانی، نوع استفاده از واحدهای مسکونی ساختمانها مشخص نمی‌شود و بر این اساس، نوع استفاده از واحدهای مسکونی نوساز کاملاً طبق میل مالکان آنها تعیین می‌شود و هیچ نوعی از کنترل اجتماعی یا سیاستگذاری که معطوف به تأمین مسکن همه افراد جامعه باشد بر آن اعمال نمی‌شود. در واقع، مستأجران در این فرایند هیچ جایگاه قانونی ندارند.
سؤال چهارم: واحدهای مسکونی نوساز با چه قیمتی (چه برای مالک‌نشینان چه برای مستأجران) و به چه نحوی در بخش مسکن (یا بازار مسکن) عرضه می‌شوند؟
تمام واحدهای مسکونی با قیمت بازار (چه برای مالک‌نشینی چه برای اجاره‌نشینی) در بازار مسکن عرضه می‌شوند و هیچ نوعی از پهنه‌بندی‌های همه‌شمول (ازجمله گروه‌بندی‌های درآمدی از مستأجران و پخشایش واحدهای مسکونی نوساز براساس آن گروه‌بندی‌ها و تعیین سقف قیمتی برای آنها) وجود ندارد. به بیان دیگر، استطاعت‌پذیری واحدهای مسکونی در این طرح‌ها محلی از اعراب ندارد.
سؤال پنجم: اندازه و مکان واحدهای مسکونی نوساز از رهگذر چه فرایندی تعیین می‌شود؟
اندازه واحدهای مسکونی و مکان ساخت آنها تابع پهنه‌بندی‌های طرح‌های شهری موجود و بازپهنه‌بندی‌های آتی است. در طرح‌های شهری هیچ قانونی در مورد تأمین مسکن استطاعت‌پذیر در تناسب با نیازسنجی‌های سکونتی خانوارها وجود ندارد.
اعیان‌نشین‌سازی دولت-شهرداری‌محور
نظر به این پرسش و پاسخ می‌توان به سراغ مفهوم اعیان‌نشین‌سازی رفت و نشان داد که کمابیش کل فرایند نوسازی بافتهای فرسوده در ایران اعیان‌نشین‌سازی است. طبق تعریف، اعیان‌نشین‌سازی فرایندی است که سه مولفه اصلی دارد.
۱. اعیان‌نشین‌سازی فرایندی است که ساکنان جدیدی که جزو طبقه متوسط هستند جایگزین خانوارهای طبقه کارگر یا همان ساکنان کم‌درآمد فعلی (به ویژه مستأجران) می‌شوند یا آنها را مجبور به ترک محله می‌کنند.
۲. اعیان‌نشین‌سازی فرایندی است که منجر به افزایش کیفیت واحدهای مسکونی نسبت به قبل می‌شود.
۳. اعیان‌نشین‌سازی فرایندی است که منجر به افزایش قیمت واحدهای مسکونی نسبت به قبل می‌شود.
می‌توان با قاطعیت گفت که خروجی نظام مسکن فعلی همخوانی شگرفی با سه‌گانه مزبور دارد. نخست اینکه نوسازی بافتهای فرسوده کاملًا در خدمت منافع مالکان موجود است و مستأجران این بافتها، هیچ نفعی از این فرایند نمی‌برند. شروع نوسازی هر ساختمان، مستأجران مجبور هستند آنجا را ترک کنند بدون اینکه دولت تمهیدی برای سکونت آنها اندیشیده باشد. حتی در میان مالکان کم‌درآمد نیز پس از نوسازی بافت تمایل به سکونت در همان بافت، به دلایل اجتماعی نظیر تغییر ترکیب خانوارهای محله و گسستن روابط اجتماعی، کم می‌شود. در نظر بگیرید که دولت حتی هیچ الزام سیاستی برای سکونت مالکانی که از بسته تشویقی برخوردار شده‌اند وضع نمی‌کند.
دوم، به دلیل فقدان نقش‌آفرینی رفاه‌مدار دولت که لازمه آن سیاستگذاری برای کاهش قیمت تمام‌شده واحدهای مسکونی است، واحدهای مسکونی که ساخته می‌شوند که تجملی محسوب می‌شوند زیرا بیش از آنکه برای سکونت خانوارهای مالک فعلی ساخته شوند به عنوان نوعی سرمایه‌گذاری ساخته می‌شوند. اگر دولت ادغام اجتماعی ساکن فعلی و بعدی بافت را در نظر بگیرد
سوم، نوسازی بافتهای فرسوده نه‌تنها در خدمت تأمین مسکن همه‌شمول نبوده، بلکه به‌انحای گوناگون منجر به گونه‌های مختلف طرد و جداسازی‌های اجتماعی می‌شود زیرا نه تنها هیچ نسبتی با تأمین مسکن استطاعت‌پذیر ندارد بلکه منجر به تخریب واحدهای مسکونی ارزان‌قیمت موجود در این بافتها می‌شود.
چه می‌توان کرد؟
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود در مورد اعیان‌نشین‌ساز، راهکارهایی ارائه کرده که بنیان آنها، عرضه مسکن استیجاری و ملکی استطاعت‌پذیر است اما در مورد سازو کار پیشگیرانه آن بحثی به میان نیاورده است. در واقعیت، جلوگیری از اعیان‌نشین‌سازی بیش از آنکه مبتنی بر عرضه مسکن باشد، مبتنی بر عدم کاهش عرضه است، بدین معنا که مشکل اصلی اعیان‌نشین‌سازی گسترده در شهرهای کشور، تخریب و نوسازی در مقیاس گسترده است که منجر به کاهش عرضه مسکن می‌شود. باید در نظر داشت که بسیاری از واحدهای مسکونی که به اسم نوسازی بافت فرسوده تخریب می‌شوند همچنان قابل سکونت هستند و دولت و شهرداری حساسیت ویژه‌ای نسبت به تشخیص واحدهای قابل‌سکونت و غیرقابل‌سکونت ندارند و صرفاً بر مبنای سن بنا مجوزها را صادر می‌کنند.
نظر به این واقعیت، اولین گام در راستای کاهش اعیان‌نشین‌سازی، ممانعت از تحریف واحدهای مسکونی سکونت پذیر است. یکی از دلایل این موضوع این است که این واحدهای مسکونی به دلیل سن بالا، ارزانتر از واحدهای نوساز هستند. دومین گام این است که تخریب واحدهای مسکونی طبق برنامه‌ریزی از پیش تعیین‌شده‌ای صورت گیرد که مکان سکونت گروههای اجتماعی را که از بافت جابجا می‌شوند مشخص کرده باشد. متأسفانه در حال حاضر هیچ تمهیدی در این زمینه وجود ندارد و دولت و شهرداری ساکنان بافت، به ویژه مستأجران، را به امان بازار می‌سپارند. سومین گام، اتخاذ رویکرد «واحد به واحد» برای تأمین استطاعت‌پذیر است. طبق این رویکرد، سیاستگذاران باید تمهیدات عرضه مسکن استیجاری یا ملکی استطاعت‌پذیر را بر روی تک تک واحدهای مسکونی نوساز اعمال کنند، امری که در حال حاضر در مورد هیچ یک از واحدهای مسکونی نوساز اعمل نمی‌شود.
